ÉCONOMIE (analyse macroéconomique et politiques économiques)

ÉCONOMIE (analyse macroéconomique et politiques économiques)

Les fondements théoriques des politiques économiques mises en œuvre sont rarement indiqués par les décideurs publics. Parfois, cependant, un gouvernement justifie sa politique en se référant explicitement à un corps de théorie: les initiatives budgétaires et fiscales de l’administration Kennedy-Johnson aux États-Unis, entre 1961 et 1965, qui voulaient être l’expression moderne du message keynésien, en constituent un excellent exemple. Dans la plupart des cas, les décisions de politique économique ne s’appuient pas ouvertement sur des théories précises, et l’économiste doit déceler leur cohérence interne et leur éventuelle filiation doctrinale. L’imputation de fondements théoriques à telle ou telle mesure de politique économique est un exercice périlleux: d’une part, il peut s’introduire des écarts entre le discours de l’homme politique et le sens réel de ses actions (exemple d’un gouvernement ultra-keynésien dans ses propos qui met en œuvre une politique économique monétariste, ou l’inverse); d’autre part, l’économiste, habitué par la micro-économie à des exercices sur la rationalité «du» consommateur ou «du» producteur, risque de prêter à l’État une cohérence et une efficacité dont son comportement est parfois dépourvu.

À la lumière de l’expérience contemporaine des pays développés, on constate que, si des progrès indéniables ont été réalisés dans l’analyse, par l’économiste, de la politique économique, celle-ci n’a pas vu pour autant son efficacité croître sensiblement. La crise intervenue à partir de 1972-1973, qui trouve certaines de ses origines dans l’évolution économique des années soixante mais qui a été catalysée par la hausse des prix de certaines matières premières et le choc pétrolier, a modifié les conditions des arbitrages de la politique économique. En renforçant l’incertitude dans laquelle sont placés les décideurs publics et l’inefficacité de certaines de leurs interventions, elle a provoqué un désarroi auquel devraient répondre de nouvelles théories de la politique économique.

Les progrès dans l’analyse de la politique économique

Le dépassement progressif de la distinction entre le conjoncturel et le structurel

Les politiques conjoncturelles (monétaire, budgétaire et fiscale, etc.) associées au «réglage fin» (fine tuning ) ont joué un rôle essentiel dans les pays de l’O.C.D.E., du milieu des années cinquante à la fin des années soixante. Elles se sont vu accorder la primauté même dans les pays où a été instaurée une planification indicative. Ces politiques, d’inspiration keynésienne, ont consisté essentiellement à réguler la demande finale, de telle sorte que l’équilibre entre l’offre et la demande globales soit obtenu dans une position voisine du plein emploi. Sous l’angle analytique, ces politiques étaient sous-tendues par la notion de P.N.B. potentiel (P.N.B. obtenu dans l’hypothèse de plein emploi et d’emploi optimal des facteurs de production), et la mesure de l’écart entre le P.N.B. effectif et le P.N.B. potentiel. À l’heure actuelle, le concept de P.N.B. potentiel conserve sa valeur analytique, mais il fait de plus en plus figure de mirage au fur et à mesure que le chômage s’étend dans les économies occidentales.

La crise, depuis 1972-1973, a provoqué un double mouvement dans l’horizon de la politique économique. Elle a suscité, selon l’esprit de la démarche alors suivie par le Club de Rome, une extension de certaines projections sectorielles: des projections démographiques, énergétiques, etc., ont été tentées à des horizons de vingt ou vingt-cinq années. Mais, en même temps, l’horizon de la politique économique globale s’est plutôt rapproché. La crise n’a pas provoqué un renouveau de la planification indicative dans les pays occidentaux qui connurent dans les années soixante des expériences éphémères (Grande-Bretagne, Italie) ni un regain de l’«ardente obligation» que devait être le plan français. Les propositions de quelques économistes et hommes politiques américains visant à instaurer auprès de la Maison-Blanche un Economic Planning Board ont fait long feu. La volonté de dépasser la distinction entre le conjoncturel et le structurel ne s’est pas traduite par une intégration plus poussée de la politique conjoncturelle et de la planification. Elle est apparue dans les méthodes d’analyse employées par les décideurs publics: analyse du marché du travail grâce à des modèles qui précisent la portée de la distinction entre le chômage conjoncturel et le chômage structurel; élaboration de prévisions macro-économiques s’appuyant sur des modèles économétriques de «court-moyen terme».

Analyse de la politique économique et théorie de la régulation

Les fondateurs de la théorie de la politique économique ont souligné les liens étroits qu’elle doit entretenir avec la théorie des systèmes et de la régulation. J. Tinbergen (1952) interprète la politique économique comme un système. A. W. Phillips (1954) applique la cybernétique aux questions de politique économique. Le mouvement précédent s’est accéléré à partir du début des années soixante-dix. D’abord, pour assurer une meilleure réalisation des objectifs, les pouvoirs publics ont été amenés à choisir des «variables intermédiaires», situées entre les instruments et les objectifs finals de la politique économique. Cette procédure revient à rendre opératoire la définition très connue de Jan Tinbergen (1956): «La politique économique consiste dans la manipulation délibérée d’un certain nombre de moyens mis en œuvre pour atteindre certaines fins.» B. Friedman a critiqué le recours à des variables intermédiaires (1975). Ce dernier comporte cependant deux catégories d’avantages: le choix de variables intermédiaires comme «cibles» se justifie si les liaisons entre elles et les objectifs finals sont mieux connus et/ou plus stables que les relations entre les instruments et les objectifs finals; l’annonce publique de niveaux désirés pour certains objectifs intermédiaires (exemples: le taux de croissance de la masse monétaire, des crédits accordés par le système bancaire) est susceptible de modifier dans le sens désiré les anticipations des agents. L’O.C.D.E. distingue, à propos de la politique monétaire, quatre catégories de variables (la flèche indiquant le sens de la causalité):

En second lieu, la notion de régulation est au centre de la querelle opposant depuis le début des années soixante les monétaristes et les keynésiens. Pour les keynésiens, la politique économique doit mettre en œuvre des «règles avec rétroaction» (rule with feedback ): le décideur public doit appliquer des politiques discrétionnaires, tenant compte des écarts constatés à chaque période entre les niveaux effectifs et désirés des objectifs finals. D’après les monétaristes, les politiques discrétionnaires – en particulier la politique monétaire – agissent avec des délais longs et variables. Elles risquent d’accentuer plutôt que de corriger les déséquilibres. Il convient, selon eux, de se protéger par la mise en place de «règles sans rétroaction» (rule without feedback ). Les règles sans rétroaction se traduisent par des politiques automatiques ou semi-automatiques, dont l’exemple le plus connu est la proposition d’un taux constant de croissance de la masse monétaire («règle d’or» de M. Friedman). Le thème de la régulation évoque aussi l’articulation entre les cycles économiques et les «cycles politiques». Des travaux menés par J. Nordhaus (1975) et A. Lindbeck (1976) exploitent l’hypothèse selon laquelle les gouvernements, pour accroître leur support politique, auraient tendance à pratiquer une politique économique expansionniste juste avant les élections, restrictive juste après. Si l’on en croit les experts ayant rédigé le rapport McCracken (1977), les élections intervenues dans plusieurs démocraties occidentales entre 1972 et 1976 auraient joué un rôle non négligeable dans la crise de ces économies à cette époque.

La pondération des effets d’annonce et des effets de surprise

La politique économique doit mettre en œuvre un dosage subtil entre les effets d’annonce et les effets de surprise. Un «effet d’annonce» apparaît lorsqu’une décision publique altère les anticipations des agents non étatiques, préalablement à tout effet mécanique. Prenons l’exemple de la politique monétaire. Les modifications du taux d’escompte de la banque centrale engendrent des effets d’annonce. Depuis 1974-1975, ceux-ci naissent également de l’affichage public d’objectifs de croissance des agrégats monétaires, qu’il s’agisse de fourchettes souhaitées (États-Unis) ou de chiffres uniques (cas de la R.F.A. à partir de 1974; de la France depuis la fin de 1976), qu’il soit question de normes annuelles non révisables (France et R.F.A.) ou de normes annuelles révisées tous les trimestres grâce à une programmation monétaire «glissante» (États-Unis), etc.

Les experts du rapport McCracken suggéraient d’étendre le jeu des effets d’annonce de deux manières:

– en les associant également à la politique budgétaire et fiscale: les pouvoirs publics fixeraient des normes publiquement affichées pour la croissance des dépenses publiques et le solde budgétaire;

– en élargissant leur horizon temporel: la fixation de normes pluriannuelles dans les domaines monétaire et budgétaire aurait pour fonction de stabiliser les anticipations des agents non étatiques.

La politique économique a-t-elle intérêt à dévoiler clairement ses intentions? Un courant, développé sous l’impulsion de R. Lucas et T. Sargent, et qualifié par J. Tobin de «nouvelle macro-économie classique», prétend que, de toute manière, le public anticipe parfaitement les inflexions de la politique économique. Les politiques discrétionnaires, déjouées par les anticipations «rationnelles» des entreprises et des ménages, seraient vouées à l’inefficacité. La théorie des anticipations rationnelles soulève de nombreuses questions. À notre avis, elle justifie, non pas l’inaction ou des politiques automatiques, mais des mesures encore plus discrétionnaires: les pouvoirs publics doivent contrarier les anticipations rationnelles grâce à des interventions inopinées, créatrices d’effets de surprise.

Les fondements théoriques des politiques industrielles

Depuis le milieu des années soixante, la politique industrielle sert principalement à assurer la compétitivité externe des économies. La crise, depuis 1972-1973, a suscité le thème du «redéploiement industriel», impliquant l’abandon délibéré de certaines productions et l’encouragement tout aussi délibéré donné à d’autres. Les fondements analytiques de la politique industrielle intersectorielle que suppose le «redéploiement» ont été fournis par des méthodes multicritères, visant à déterminer les secteurs à encourager. Les analyses multicritères, qui tiennent compte du caractère progressif ou au contraire régressif de la demande mondiale des diverses productions, des effets d’entraînement, de l’impact sur l’emploi, etc., mettent en lumière les spécialisations internationales favorables. La liaison entre la politique industrielle et la spécialisation internationale, bien mise en évidence par C. Stoffaës, est d’autant plus intéressante que la théorie de la spécialisation internationale a elle-même évolué: la spécialisation «intrabranche» est venue compléter et nuancer l’analyse traditionnelle de la spécialisation «interbranches». La spécialisation intrabranche vise le cas où un pays exporte et importe en même temps des produits voisins, différant par quelques caractéristiques, mais non distingués dans les nomenclatures de produits les plus fines.

Incertitudes et faiblesses persistantes de la politique économique

L’analyse précédente pourrait laisser entendre que les décideurs publics disposent à l’heure actuelle des instruments d’analyse leur assurant une maîtrise convenable de la conjoncture. Telle n’est pourtant pas la réalité, comme l’indique l’extension de la stagflation dans les pays de l’O.C.D.E. jusqu’au début des années quatre-vingt: l’accroissement du chômage s’y est accompagné d’une accélération de l’inflation, contrairement aux arbitrages entre plein emploi et stabilité des prix exprimés par les courbes de Phillips.

L’apport limité de la querelle entre les monétaristes et les keynésiens

La querelle entre monétaristes et keynésiens a occupé, depuis le début des années soixante, le devant de la scène. Or, malgré des contributions souvent remarquables, elle dégage une impression de confusion. Quel est le terrain exact de la querelle? Pour M. Friedman et D. Meiselman (1963), la vitesse de circulation de la monnaie est nettement plus stable, en longue période, que le multiplicateur de revenu keynésien. En ce sens, l’école monétariste se croit fondée à postuler la stabilité de la fonction de demande de monnaie, ou du moins une stabilité plus grande que celle de la fonction d’investissement ou de consommation. F. Modigliani (1977) déplaçait à juste titre le terrain de la querelle, en opposant ceux qui jugent déstabilisantes les politiques économiques discrétionnaires (les monétaristes) et ceux qui croient en l’efficacité des mesures discrétionnaires (les keynésiens). Une présentation trop simple de la querelle consiste à opposer la politique budgétaire et fiscale privilégiée par les keynésiens à la politique monétaire semi-automatique prônée par les monétaristes. En fait, le clivage est moins net que cela car les deux partis soulignent l’imbrication étroite des deux politiques (exemple d’un découvert budgétaire financé par création monétaire) et leur souhaitable complémentarité.

L’étude des déséquilibres économiques: progrès de la théorie, incertitudes de la politique économique

Le développement de la théorie du déséquilibre (voir, par exemple, J.-P. Benassy, 1976, C. de Boissieu, A. Parguez et P. Zagamé, 1977) fournit de nouveaux arguments à la théorie de la politique économique. Ce courant s’est en particulier préoccupé de dégager les fondements micro-économiques de la macro-économie. Les modèles de déséquilibre permettent d’expliquer le chômage involontaire, l’inflation et les mouvements des prix relatifs, les déplacements et déformations au cours du temps des courbes de Phillips, etc. Dans leur forme actuelle, ces modèles ne sont en général pas assez perfectionnés pour expliquer la conjugaison des divers déséquilibres. À cet effort de renouvellement il faut associer les analyses récentes du marché du travail. La dissociation des marchés externes (ceux de la théorie économique traditionnelle) et des marchés internes (à la firme) du travail, l’étude du dualisme de la main-d’œuvre et de la segmentation du marché en résultant ont jeté des ponts entre la micro-économie et la macro-économie, et ont transformé l’analyse économique de l’emploi et du chômage. Force est toutefois de reconnaître que cette nouvelle direction de recherches n’a pas fourni jusqu’à présent de normes incontestables à la politique économique. La théorie du déséquilibre, qui se trouve associée depuis 1965 à l’interprétation moderne de l’analyse keynésienne, n’a pas pour l’instant permis d’endiguer les divers déséquilibres.

L’incertitude sur les effets de la politique économique

La floraison des modèles économétriques a alimenté des controverses relatives à trois aspects liés:

– quels sont les délais d’action des mesures discrétionnaires?

– quels sont les impacts respectifs de la politique économique sur les prix et sur l’activité économique? Les modèles économétriques élaborés aux États-Unis, en France, etc., confirment que la politique monétaire, qu’elle soit expansionniste ou restrictive, agit d’abord sur l’activité économique (production et emploi) avant d’influer sur les prix. Mais l’incertitude relative au partage exact entre l’effet-prix et l’effet-volume doit accroître la prudence des autorités monétaires;

– la politique économique est-elle stabilisante ou déstabilisante? La querelle monétaristes-keynésiens nous a déjà suggéré qu’il est ici question de croyance plutôt que de science. Il suffit, à titre d’exemple, de rappeler les controverses à l’époque suscitées par les politiques conjoncturelles expansionnistes de 1970 à 1972, ou par la politique de relance décidée en France durant l’année 1975.

Une instabilité accrue: les leçons de l’expérience de flottement des monnaies depuis 1973

Le système de Bretton-Woods a laissé la place, depuis mars 1973, à une nouvelle expérience de flottement des changes. Le flottement, en pratique, est «impur» puisque les banques centrales interviennent activement sur le marché des changes.

Que les changes flottants semblaient beaux en période de changes fixes! En effet, les théoriciens défendaient deux propositions:

1) Le régime de changes flottants accroît l’autonomie de chaque politique économique nationale: l’ajustement des taux de change sert de substitut – au moins partiel – à l’ajustement des prix ou de l’activité interne.

2) Les variations des taux de change sont rééquilibrantes, parce que, après une période transitoire où les effets «pervers» prédominent, les effets «normaux» favorables l’emportent (courbes en J).

L’expérience contemporaine de flottement des monnaies a mis en question ces thèses. D’une part, les changes flottants n’ont pas accru, mais plutôt diminué l’autonomie de chaque politique nationale (les partisans des changes flottants soutiennent que cela résulte du caractère «impur» du flottement). D’autre part, les effets pervers des variations du change l’ont emporté sur les effets «normaux». Les organisations internationales ont distingué les pays soumis au «cercle vicieux» (dépréciation de la monnaieaccélération de l’inflationnouvelle dépréciation) et les pays connaissant un «cercle vertueux» grâce à l’appréciation de leur monnaie.

Le tâtonnement dommageable des politiques des prix et des revenus

Dans la plupart des pays de l’O.C.D.E., les phases de contrainte administrative et de libéralisme alternent dans la régulation des prix et des revenus – signe que la politique des prix et de la concurrence est un instrument de lutte contre l’inflation. La théorie économique a dégagé dans les années soixante les outils capables de fonder une politique des revenus: les comptes de surplus (en France, ceux élaborés par le C.E.R.C.), le «triangle des revenus» de P. Massé, etc. Ce perfectionnement analytique, loin de susciter une relance de la politique économique, s’est accompagné d’un déclin progressif des politiques des revenus mises en place durant les années soixante. De nombreux pays ont successivement essayé, sans grand succès, les diverses formes de politique des revenus: réglementaire, contractuelle, incitative ou indicative. Les expériences contemporaines inciteraient à penser que la politique des revenus n’est pas socialement acceptable lorsqu’elle est économiquement efficace. Mais il s’agit là d’un propos qui appelle l’innovation plutôt que l’inaction.

Le problème de la sélectivité de la politique économique

Certaines mesures discrétionnaires sont, par nature, sélectives. Tel est le cas de la politique industrielle. D’autres mesures le deviennent par choix délibéré. Prenons l’exemple de la politique monétaire. Elle peut être sélective à plusieurs égards, en distinguant les types d’établissements financiers, les types de crédits, les secteurs bénéficiaires des ouvertures de crédits, etc. Il est difficile de savoir si le degré de sélectivité des politiques économiques a augmenté depuis dix ans, parce qu’il n’existe pas de mesure indiscutable de la sélectivité.

La sélectivité de la politique économique est souvent justifiée. Elle voit son efficacité limitée par des phénomènes de compensation: les crédits non encadrés connaissent une croissance anormalement rapide pendant les phases d’encadrement du crédit, etc. En outre, la sélectivité n’est plus acceptée par les agents non étatiques lorsque, poussée trop loin, elle remet en cause le principe, non écrit mais bien ancré dans les esprits, de l’«égalité devant la politique économique». Pour l’instant, la sélectivité s’appuie rarement sur des analyses fournies par les théoriciens. Elle justifie le développement de la méso-économie, s’appuyant sur des niveaux d’analyse intermédiaires entre l’unité individuelle et l’ensemble de l’économie (exemples de niveaux intermédiaires: les branches, les secteurs, les régions, etc.). À cette condition, l’économiste pourra fournir une contribution au délicat problème de la sélectivité optimale de la politique économique.

Encyclopédie Universelle. 2012.